2021年中央一號(hào)文件和政府工作報(bào)告中都多次談到糧食問(wèn)題，涉及糧食產(chǎn)量、糧食播面、保障糧食安全的政策舉措和指標(biāo)等。在我國(guó)，糧食安全始終是個(gè)重要話(huà)題，因?yàn)榧Z食生產(chǎn)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，必須居安思危、緊抓不懈，此次新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)又一次證明了糧食安全的“壓艙石”作用。正如習(xí)近平同志所說(shuō)，“手中有糧、心中不慌在任何時(shí)候都是真理”。
當(dāng)下，網(wǎng)絡(luò)上流傳著不少關(guān)于擔(dān)憂(yōu)中國(guó)糧食安全的文章，向公眾傳遞著我國(guó)糧食安全狀況不容樂(lè)觀(guān)的信息。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究者，我欣慰于公眾對(duì)糧食安全的重視，但同時(shí)也深感這些文章中存在著很多誤識(shí)、誤解和不實(shí)，對(duì)我國(guó)糧食安全現(xiàn)狀的基本判斷存在嚴(yán)重偏差。有些網(wǎng)絡(luò)文章內(nèi)容源自道聽(tīng)途說(shuō)、以訛傳訛；有些談的是多年以前的情況，但給人以現(xiàn)狀的錯(cuò)覺(jué)；還有些可能是在主觀(guān)上有意渲染憂(yōu)慮。
首先，談糧食安全必須搞清楚是在談數(shù)量安全還是質(zhì)量安全。談糧食供給與需求關(guān)系時(shí)，談的是數(shù)量安全，即糧食供給量是否能滿(mǎn)足需求量的問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，糧食質(zhì)量安全基本上是在不斷提高的，但糧食的數(shù)量安全卻未必會(huì)不斷提高，這主要取決于糧食生產(chǎn)的比較效益和政策安排，所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不少?lài)?guó)家的糧食數(shù)量安全問(wèn)題反而日漸凸顯，在地少人多的人口大國(guó)尤其如此，從而使之成為政府和國(guó)民的關(guān)注焦點(diǎn)。其次，談糧食安全應(yīng)當(dāng)了解糧食的概念。“糧食”一詞，中國(guó)早在周朝就已出現(xiàn)，但一直是用于充饑的大田作物產(chǎn)品的統(tǒng)稱(chēng)；直到中華人民共和國(guó)成立后，官方統(tǒng)計(jì)中才明確糧食包括三大類(lèi)：谷物、豆類(lèi)（主要是大豆）、薯類(lèi)（甘薯和馬鈴薯，不包含木薯和芋頭）。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織沒(méi)有“糧食”這一統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，而是分別使用“谷物”“塊根類(lèi)（主要是薯類(lèi)）”“豆類(lèi)（不包含大豆）”“油料作物”等分類(lèi)指標(biāo)。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等國(guó)際組織和絕大多數(shù)國(guó)家都將大豆歸入油料作物類(lèi)別，我國(guó)則將大豆歸入糧食作物，這點(diǎn)是我國(guó)與國(guó)際通行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的一大差異。國(guó)際上所說(shuō)的糧食安全主要是指谷物安全。
從歷史上看，1840年以來(lái)，無(wú)論從人均糧食占有量還是糧食供求平衡關(guān)系看，當(dāng)前都是我國(guó)糧食安全水平最高的年代，2015—2019年五年平均的人均糧食產(chǎn)量為476公斤（其中人均谷物產(chǎn)量443公斤），2020年糧食又獲豐收，目前的人均糧食產(chǎn)量和人均谷物產(chǎn)量都大大超出400公斤的安全線(xiàn)，這是衡量一國(guó)糧食是否安全的真實(shí)指標(biāo)。
也許有人會(huì)說(shuō)，我國(guó)不是還在凈進(jìn)口糧食和谷物嗎？有不少文章正是將凈進(jìn)口糧食和谷物作為我國(guó)糧食安全狀況堪憂(yōu)的依據(jù)。我國(guó)確實(shí)進(jìn)口了很多糧食，但主要是大豆（在我國(guó)進(jìn)口糧食總量中常年占比70%以上）。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)油脂油料和蛋白飼料嚴(yán)重不足，需要大量進(jìn)口。大豆的含油率在20%上下、蛋白含量在40%上下，是較合適的植物油脂和蛋白的大宗產(chǎn)品，更是人造肉等植物蛋白的廉價(jià)原材。2020年我國(guó)進(jìn)口大豆首次超過(guò)一億噸，壓榨后大約得到1800萬(wàn)噸豆油和8000萬(wàn)噸豆粕。事實(shí)上，2020年還進(jìn)口了食用植物油983萬(wàn)噸、油菜籽311萬(wàn)噸。按國(guó)內(nèi)的指標(biāo)，是我國(guó)進(jìn)口了很多糧食；但按國(guó)際的指標(biāo)，是中國(guó)進(jìn)口了大量的油脂油料產(chǎn)品，這也是如此大的大豆進(jìn)口規(guī)模卻沒(méi)有沖擊國(guó)際糧食市場(chǎng)的重要原因。
我國(guó)谷物年度凈進(jìn)口比重不大，最近五年基本上在3%上下。2020年由于國(guó)內(nèi)外價(jià)差原因，谷物進(jìn)口略有擴(kuò)大，進(jìn)口3579萬(wàn)噸、出口259萬(wàn)噸，凈進(jìn)口3320萬(wàn)噸，占當(dāng)年谷物產(chǎn)量的5.38%。我國(guó)進(jìn)口強(qiáng)筋和弱筋小麥、泰國(guó)大米等，主要是調(diào)劑需求結(jié)構(gòu)；進(jìn)口大麥、高粱、玉米等，主要是用于釀酒、飼料等加工業(yè)?？傮w上說(shuō)是為了更好滿(mǎn)足人們豐富的消費(fèi)需求。近年來(lái)我國(guó)糧食庫(kù)存消費(fèi)率一直處于歷史高位，大大高于國(guó)際公認(rèn)的正常儲(chǔ)備范圍，也大大高于合理儲(chǔ)備的范圍，尤其是作為口糧的稻谷和小麥的庫(kù)存量幾乎可以滿(mǎn)足全國(guó)人民一年的消費(fèi)。
我國(guó)目前雖然無(wú)糧食安全之虞，但存在兩個(gè)需要中長(zhǎng)期戰(zhàn)略統(tǒng)籌的重要問(wèn)題。一是從資源消耗、環(huán)境污染、財(cái)政支出等角度看，取得這一成績(jī)的代價(jià)巨大,如何有效降低糧食安全的代價(jià)？二是未來(lái)糧食安全面臨著更大的挑戰(zhàn)和壓力，如何長(zhǎng)期可持續(xù)地保障糧食安全？
從國(guó)內(nèi)糧食供給側(cè)壓力看，我國(guó)已進(jìn)入追求高質(zhì)量發(fā)展階段，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、低耗高效等綠色發(fā)展要求在日益提高；在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，農(nóng)地減少是不可避免的，農(nóng)業(yè)用水量也在減少；隨著人民生活水平的提高，對(duì)糧食品質(zhì)、多樣化和專(zhuān)用化的要求越來(lái)越高，但在一定靜態(tài)時(shí)段內(nèi)，糧食生產(chǎn)中存在產(chǎn)量與質(zhì)量之間的“冤家規(guī)律”，即追求產(chǎn)品質(zhì)量往往以犧牲一定單產(chǎn)為代價(jià)。由此可見(jiàn)，未來(lái)糧食生產(chǎn)的各種約束條件在不斷增加。從糧食需求側(cè)壓力看，隨著人口增加和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，糧食需求量還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。
除了直接供需因素外，還存在一個(gè)更棘手的糧農(nóng)收入問(wèn)題。糧食是農(nóng)民生產(chǎn)的，種糧收入決定農(nóng)民種糧積極性，而農(nóng)民愿不愿意生產(chǎn)糧食直接關(guān)系到糧食產(chǎn)量。糧食是單位低價(jià)值產(chǎn)品，需要規(guī)模經(jīng)營(yíng)才能獲得足夠的收入，經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱(chēng)之為土地集約型生產(chǎn)。美國(guó)的糧食農(nóng)場(chǎng)面積一般在6000畝以上，否則就難以維持其生存。我國(guó)絕大多數(shù)糧農(nóng)是小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，僅靠種糧收入難以維持農(nóng)戶(hù)的正常生活水準(zhǔn)。如何保障小規(guī)模經(jīng)營(yíng)下的糧農(nóng)收入是邁向高收入國(guó)家的世界性難題，我國(guó)目前面臨的正是這一“大國(guó)小農(nóng)”難題。如果在這一問(wèn)題上找不到破解之法，隨著國(guó)民收入繼續(xù)提高，未來(lái)真可能出現(xiàn)“誰(shuí)來(lái)種糧”的問(wèn)題。這也是我們?cè)诩Z食安全問(wèn)題上必須居安思危、未雨綢繆、改革創(chuàng)新的主要原因之一。
綜上，未來(lái)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)要在更嚴(yán)苛的環(huán)境制約和經(jīng)濟(jì)壓力下、用更少的水土等資源生產(chǎn)出更多更優(yōu)質(zhì)的糧食，可見(jiàn)，“確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”的挑戰(zhàn)和壓力巨大，長(zhǎng)期看，保障糧食安全依然任重道遠(yuǎn)、不容松懈。
糧食的生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，在自然生長(zhǎng)周期和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)周期的雙重作用下，糧食產(chǎn)量一旦下滑，往往需要幾年才能恢復(fù)，這點(diǎn)與開(kāi)動(dòng)機(jī)器就能得到產(chǎn)品的工業(yè)有很大的不同。我國(guó)在這方面有深刻教訓(xùn)，如1998年開(kāi)始的糧食生產(chǎn)“下滑—止滑—恢復(fù)”的過(guò)程，導(dǎo)致糧食總產(chǎn)量經(jīng)歷了10年的恢復(fù)時(shí)間，直到2008年才剛超過(guò)1998年的產(chǎn)量；糧食種植面積則經(jīng)歷了14年的恢復(fù)時(shí)間，直到2012年才達(dá)到1998年的水平。更令人擔(dān)心的是，有些變化在正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中幾乎是不可逆轉(zhuǎn)的，比如糧地一旦用于非糧高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，甚至非農(nóng)化，就很難回到糧食生產(chǎn)。因此，在保障糧食安全上，必須有大局思維、長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，居安思危、緊抓不懈，否則一旦出現(xiàn)大滑坡，就會(huì)釀成大問(wèn)題。
很多人認(rèn)為，中國(guó)保障糧食安全是為了降低自身安全風(fēng)險(xiǎn)，以免被外國(guó)卡住“民以食為天”的生存命脈。這個(gè)認(rèn)識(shí)無(wú)疑是正確的，但還不夠。中國(guó)是負(fù)責(zé)任的大國(guó)，保障糧食安全不僅是自身需要，客觀(guān)上也是對(duì)世界的巨大貢獻(xiàn)。如果中國(guó)這樣的人口大國(guó)將糧食安全問(wèn)題不負(fù)責(zé)任地外輸給國(guó)際市場(chǎng)，不難想象，會(huì)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的糧食供求關(guān)系和國(guó)際糧價(jià)造成何種影響、對(duì)缺糧的發(fā)展中國(guó)家造成怎樣的嚴(yán)重后果，同時(shí)我們也將背負(fù)普遍的國(guó)際指責(zé)。所以，保障糧食安全也是中國(guó)對(duì)世界負(fù)責(zé)的態(tài)度。
基于中國(guó)糧食安全的重要性、影響因素的未來(lái)動(dòng)態(tài)以及撲朔迷離的國(guó)際大變局，只有強(qiáng)化糧食安全政策、立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而掌控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局。2013年12月的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)守住“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的戰(zhàn)略底線(xiàn)。
目前我國(guó)保障糧食安全政策形成了較為完整的體系：通過(guò)“藏糧于地、藏糧于技”這一戰(zhàn)略途徑來(lái)確保耕地、確保產(chǎn)能、技術(shù)增產(chǎn)，夯實(shí)國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)，保障國(guó)家中長(zhǎng)期糧食安全；在糧食生產(chǎn)主體政策上，持續(xù)培育家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)施適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，使糧食生產(chǎn)具有經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性和推進(jìn)糧食生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步；在保障糧農(nóng)收入方面，穩(wěn)定對(duì)種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼，堅(jiān)持并完善水稻和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，完善玉米、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大三大主糧作物的完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍；在糧食安全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任落實(shí)方面，2021年中央一號(hào)文件在原有“米袋子”省長(zhǎng)責(zé)任制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出，地方各級(jí)黨委和政府要切實(shí)扛起糧食安全政治責(zé)任，實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)；在調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府產(chǎn)糧積極性方面，健全完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，對(duì)產(chǎn)糧大縣實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)政策、加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，2021年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出支持有條件的省份降低產(chǎn)糧大縣三大糧食作物農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)縣級(jí)補(bǔ)貼比例；在糧食儲(chǔ)備保障方面，不斷深化糧食收儲(chǔ)制度改革，建立與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代糧食儲(chǔ)備制度，逐步健全中央儲(chǔ)備、地方儲(chǔ)備協(xié)同配合的政府儲(chǔ)備體系，加強(qiáng)中央事權(quán)糧食政策執(zhí)行和中央儲(chǔ)備糧管理情況考核。在立足國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)上，充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源來(lái)進(jìn)一步提高我國(guó)糧食安全程度、糧食品種消費(fèi)豐富度和糧食經(jīng)濟(jì)合理性。
糧食安全不能只注重增加生產(chǎn)供給方面，也應(yīng)當(dāng)減少糧食損耗浪費(fèi)，減損節(jié)約的短期效果會(huì)比生產(chǎn)增長(zhǎng)還要明顯。我國(guó)付出了極大的生態(tài)、資源、財(cái)政代價(jià)來(lái)增產(chǎn)糧食，多年來(lái)的年均單產(chǎn)提高率也只有一個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明依靠技術(shù)進(jìn)步增產(chǎn)非常不易。目前在糧食收獲、流通、加工、存儲(chǔ)、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的損失和浪費(fèi)很大，專(zhuān)家普遍認(rèn)為，通過(guò)作業(yè)環(huán)節(jié)減損和消費(fèi)節(jié)約可以輕松節(jié)省糧食五個(gè)百分點(diǎn)以上。減少糧食損失和浪費(fèi)就是提高糧食安全程度，尤其是通過(guò)消費(fèi)者自覺(jué)行為來(lái)減少浪費(fèi)比較容易做到，所以消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)自覺(jué)合理點(diǎn)餐、實(shí)施“光盤(pán)行動(dòng)”，在全社會(huì)形成“浪費(fèi)可恥”的氛圍。
總體來(lái)看，未雨綢繆、緊抓不懈，是保障我國(guó)中長(zhǎng)期糧食安全的關(guān)鍵，政府應(yīng)進(jìn)一步完善和提高國(guó)家糧食安全的治理體系和治理能力，形成更好發(fā)揮市場(chǎng)作用的體制政策和長(zhǎng)效機(jī)制。
(作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；來(lái)源：《群言》2021年第5期)
當(dāng)下，網(wǎng)絡(luò)上流傳著不少關(guān)于擔(dān)憂(yōu)中國(guó)糧食安全的文章，向公眾傳遞著我國(guó)糧食安全狀況不容樂(lè)觀(guān)的信息。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究者，我欣慰于公眾對(duì)糧食安全的重視，但同時(shí)也深感這些文章中存在著很多誤識(shí)、誤解和不實(shí)，對(duì)我國(guó)糧食安全現(xiàn)狀的基本判斷存在嚴(yán)重偏差。有些網(wǎng)絡(luò)文章內(nèi)容源自道聽(tīng)途說(shuō)、以訛傳訛；有些談的是多年以前的情況，但給人以現(xiàn)狀的錯(cuò)覺(jué)；還有些可能是在主觀(guān)上有意渲染憂(yōu)慮。
首先，談糧食安全必須搞清楚是在談數(shù)量安全還是質(zhì)量安全。談糧食供給與需求關(guān)系時(shí)，談的是數(shù)量安全，即糧食供給量是否能滿(mǎn)足需求量的問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，糧食質(zhì)量安全基本上是在不斷提高的，但糧食的數(shù)量安全卻未必會(huì)不斷提高，這主要取決于糧食生產(chǎn)的比較效益和政策安排，所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不少?lài)?guó)家的糧食數(shù)量安全問(wèn)題反而日漸凸顯，在地少人多的人口大國(guó)尤其如此，從而使之成為政府和國(guó)民的關(guān)注焦點(diǎn)。其次，談糧食安全應(yīng)當(dāng)了解糧食的概念。“糧食”一詞，中國(guó)早在周朝就已出現(xiàn)，但一直是用于充饑的大田作物產(chǎn)品的統(tǒng)稱(chēng)；直到中華人民共和國(guó)成立后，官方統(tǒng)計(jì)中才明確糧食包括三大類(lèi)：谷物、豆類(lèi)（主要是大豆）、薯類(lèi)（甘薯和馬鈴薯，不包含木薯和芋頭）。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織沒(méi)有“糧食”這一統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，而是分別使用“谷物”“塊根類(lèi)（主要是薯類(lèi)）”“豆類(lèi)（不包含大豆）”“油料作物”等分類(lèi)指標(biāo)。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等國(guó)際組織和絕大多數(shù)國(guó)家都將大豆歸入油料作物類(lèi)別，我國(guó)則將大豆歸入糧食作物，這點(diǎn)是我國(guó)與國(guó)際通行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的一大差異。國(guó)際上所說(shuō)的糧食安全主要是指谷物安全。
從歷史上看，1840年以來(lái)，無(wú)論從人均糧食占有量還是糧食供求平衡關(guān)系看，當(dāng)前都是我國(guó)糧食安全水平最高的年代，2015—2019年五年平均的人均糧食產(chǎn)量為476公斤（其中人均谷物產(chǎn)量443公斤），2020年糧食又獲豐收，目前的人均糧食產(chǎn)量和人均谷物產(chǎn)量都大大超出400公斤的安全線(xiàn)，這是衡量一國(guó)糧食是否安全的真實(shí)指標(biāo)。
也許有人會(huì)說(shuō)，我國(guó)不是還在凈進(jìn)口糧食和谷物嗎？有不少文章正是將凈進(jìn)口糧食和谷物作為我國(guó)糧食安全狀況堪憂(yōu)的依據(jù)。我國(guó)確實(shí)進(jìn)口了很多糧食，但主要是大豆（在我國(guó)進(jìn)口糧食總量中常年占比70%以上）。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)油脂油料和蛋白飼料嚴(yán)重不足，需要大量進(jìn)口。大豆的含油率在20%上下、蛋白含量在40%上下，是較合適的植物油脂和蛋白的大宗產(chǎn)品，更是人造肉等植物蛋白的廉價(jià)原材。2020年我國(guó)進(jìn)口大豆首次超過(guò)一億噸，壓榨后大約得到1800萬(wàn)噸豆油和8000萬(wàn)噸豆粕。事實(shí)上，2020年還進(jìn)口了食用植物油983萬(wàn)噸、油菜籽311萬(wàn)噸。按國(guó)內(nèi)的指標(biāo)，是我國(guó)進(jìn)口了很多糧食；但按國(guó)際的指標(biāo)，是中國(guó)進(jìn)口了大量的油脂油料產(chǎn)品，這也是如此大的大豆進(jìn)口規(guī)模卻沒(méi)有沖擊國(guó)際糧食市場(chǎng)的重要原因。
我國(guó)谷物年度凈進(jìn)口比重不大，最近五年基本上在3%上下。2020年由于國(guó)內(nèi)外價(jià)差原因，谷物進(jìn)口略有擴(kuò)大，進(jìn)口3579萬(wàn)噸、出口259萬(wàn)噸，凈進(jìn)口3320萬(wàn)噸，占當(dāng)年谷物產(chǎn)量的5.38%。我國(guó)進(jìn)口強(qiáng)筋和弱筋小麥、泰國(guó)大米等，主要是調(diào)劑需求結(jié)構(gòu)；進(jìn)口大麥、高粱、玉米等，主要是用于釀酒、飼料等加工業(yè)?？傮w上說(shuō)是為了更好滿(mǎn)足人們豐富的消費(fèi)需求。近年來(lái)我國(guó)糧食庫(kù)存消費(fèi)率一直處于歷史高位，大大高于國(guó)際公認(rèn)的正常儲(chǔ)備范圍，也大大高于合理儲(chǔ)備的范圍，尤其是作為口糧的稻谷和小麥的庫(kù)存量幾乎可以滿(mǎn)足全國(guó)人民一年的消費(fèi)。
我國(guó)目前雖然無(wú)糧食安全之虞，但存在兩個(gè)需要中長(zhǎng)期戰(zhàn)略統(tǒng)籌的重要問(wèn)題。一是從資源消耗、環(huán)境污染、財(cái)政支出等角度看，取得這一成績(jī)的代價(jià)巨大,如何有效降低糧食安全的代價(jià)？二是未來(lái)糧食安全面臨著更大的挑戰(zhàn)和壓力，如何長(zhǎng)期可持續(xù)地保障糧食安全？
從國(guó)內(nèi)糧食供給側(cè)壓力看，我國(guó)已進(jìn)入追求高質(zhì)量發(fā)展階段，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、低耗高效等綠色發(fā)展要求在日益提高；在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，農(nóng)地減少是不可避免的，農(nóng)業(yè)用水量也在減少；隨著人民生活水平的提高，對(duì)糧食品質(zhì)、多樣化和專(zhuān)用化的要求越來(lái)越高，但在一定靜態(tài)時(shí)段內(nèi)，糧食生產(chǎn)中存在產(chǎn)量與質(zhì)量之間的“冤家規(guī)律”，即追求產(chǎn)品質(zhì)量往往以犧牲一定單產(chǎn)為代價(jià)。由此可見(jiàn)，未來(lái)糧食生產(chǎn)的各種約束條件在不斷增加。從糧食需求側(cè)壓力看，隨著人口增加和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，糧食需求量還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大。
除了直接供需因素外，還存在一個(gè)更棘手的糧農(nóng)收入問(wèn)題。糧食是農(nóng)民生產(chǎn)的，種糧收入決定農(nóng)民種糧積極性，而農(nóng)民愿不愿意生產(chǎn)糧食直接關(guān)系到糧食產(chǎn)量。糧食是單位低價(jià)值產(chǎn)品，需要規(guī)模經(jīng)營(yíng)才能獲得足夠的收入，經(jīng)濟(jì)學(xué)上稱(chēng)之為土地集約型生產(chǎn)。美國(guó)的糧食農(nóng)場(chǎng)面積一般在6000畝以上，否則就難以維持其生存。我國(guó)絕大多數(shù)糧農(nóng)是小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，僅靠種糧收入難以維持農(nóng)戶(hù)的正常生活水準(zhǔn)。如何保障小規(guī)模經(jīng)營(yíng)下的糧農(nóng)收入是邁向高收入國(guó)家的世界性難題，我國(guó)目前面臨的正是這一“大國(guó)小農(nóng)”難題。如果在這一問(wèn)題上找不到破解之法，隨著國(guó)民收入繼續(xù)提高，未來(lái)真可能出現(xiàn)“誰(shuí)來(lái)種糧”的問(wèn)題。這也是我們?cè)诩Z食安全問(wèn)題上必須居安思危、未雨綢繆、改革創(chuàng)新的主要原因之一。
綜上，未來(lái)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)要在更嚴(yán)苛的環(huán)境制約和經(jīng)濟(jì)壓力下、用更少的水土等資源生產(chǎn)出更多更優(yōu)質(zhì)的糧食，可見(jiàn)，“確保國(guó)家糧食安全，把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”的挑戰(zhàn)和壓力巨大，長(zhǎng)期看，保障糧食安全依然任重道遠(yuǎn)、不容松懈。
糧食的生產(chǎn)周期較長(zhǎng)，在自然生長(zhǎng)周期和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)周期的雙重作用下，糧食產(chǎn)量一旦下滑，往往需要幾年才能恢復(fù)，這點(diǎn)與開(kāi)動(dòng)機(jī)器就能得到產(chǎn)品的工業(yè)有很大的不同。我國(guó)在這方面有深刻教訓(xùn)，如1998年開(kāi)始的糧食生產(chǎn)“下滑—止滑—恢復(fù)”的過(guò)程，導(dǎo)致糧食總產(chǎn)量經(jīng)歷了10年的恢復(fù)時(shí)間，直到2008年才剛超過(guò)1998年的產(chǎn)量；糧食種植面積則經(jīng)歷了14年的恢復(fù)時(shí)間，直到2012年才達(dá)到1998年的水平。更令人擔(dān)心的是，有些變化在正常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中幾乎是不可逆轉(zhuǎn)的，比如糧地一旦用于非糧高價(jià)值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，甚至非農(nóng)化，就很難回到糧食生產(chǎn)。因此，在保障糧食安全上，必須有大局思維、長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，居安思危、緊抓不懈，否則一旦出現(xiàn)大滑坡，就會(huì)釀成大問(wèn)題。
很多人認(rèn)為，中國(guó)保障糧食安全是為了降低自身安全風(fēng)險(xiǎn)，以免被外國(guó)卡住“民以食為天”的生存命脈。這個(gè)認(rèn)識(shí)無(wú)疑是正確的，但還不夠。中國(guó)是負(fù)責(zé)任的大國(guó)，保障糧食安全不僅是自身需要，客觀(guān)上也是對(duì)世界的巨大貢獻(xiàn)。如果中國(guó)這樣的人口大國(guó)將糧食安全問(wèn)題不負(fù)責(zé)任地外輸給國(guó)際市場(chǎng)，不難想象，會(huì)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的糧食供求關(guān)系和國(guó)際糧價(jià)造成何種影響、對(duì)缺糧的發(fā)展中國(guó)家造成怎樣的嚴(yán)重后果，同時(shí)我們也將背負(fù)普遍的國(guó)際指責(zé)。所以，保障糧食安全也是中國(guó)對(duì)世界負(fù)責(zé)的態(tài)度。
基于中國(guó)糧食安全的重要性、影響因素的未來(lái)動(dòng)態(tài)以及撲朔迷離的國(guó)際大變局，只有強(qiáng)化糧食安全政策、立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動(dòng)權(quán)，進(jìn)而掌控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局。2013年12月的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)守住“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的戰(zhàn)略底線(xiàn)。
目前我國(guó)保障糧食安全政策形成了較為完整的體系：通過(guò)“藏糧于地、藏糧于技”這一戰(zhàn)略途徑來(lái)確保耕地、確保產(chǎn)能、技術(shù)增產(chǎn)，夯實(shí)國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)，保障國(guó)家中長(zhǎng)期糧食安全；在糧食生產(chǎn)主體政策上，持續(xù)培育家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)施適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，使糧食生產(chǎn)具有經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性和推進(jìn)糧食生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步；在保障糧農(nóng)收入方面，穩(wěn)定對(duì)種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼，堅(jiān)持并完善水稻和小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，完善玉米、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大三大主糧作物的完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)范圍；在糧食安全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任落實(shí)方面，2021年中央一號(hào)文件在原有“米袋子”省長(zhǎng)責(zé)任制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出，地方各級(jí)黨委和政府要切實(shí)扛起糧食安全政治責(zé)任，實(shí)行糧食安全黨政同責(zé)；在調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府產(chǎn)糧積極性方面，健全完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制和農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，對(duì)產(chǎn)糧大縣實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)政策、加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，2021年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出支持有條件的省份降低產(chǎn)糧大縣三大糧食作物農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)縣級(jí)補(bǔ)貼比例；在糧食儲(chǔ)備保障方面，不斷深化糧食收儲(chǔ)制度改革，建立與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代糧食儲(chǔ)備制度，逐步健全中央儲(chǔ)備、地方儲(chǔ)備協(xié)同配合的政府儲(chǔ)備體系，加強(qiáng)中央事權(quán)糧食政策執(zhí)行和中央儲(chǔ)備糧管理情況考核。在立足國(guó)內(nèi)的基礎(chǔ)上，充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源來(lái)進(jìn)一步提高我國(guó)糧食安全程度、糧食品種消費(fèi)豐富度和糧食經(jīng)濟(jì)合理性。
糧食安全不能只注重增加生產(chǎn)供給方面，也應(yīng)當(dāng)減少糧食損耗浪費(fèi)，減損節(jié)約的短期效果會(huì)比生產(chǎn)增長(zhǎng)還要明顯。我國(guó)付出了極大的生態(tài)、資源、財(cái)政代價(jià)來(lái)增產(chǎn)糧食，多年來(lái)的年均單產(chǎn)提高率也只有一個(gè)百分點(diǎn)，說(shuō)明依靠技術(shù)進(jìn)步增產(chǎn)非常不易。目前在糧食收獲、流通、加工、存儲(chǔ)、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的損失和浪費(fèi)很大，專(zhuān)家普遍認(rèn)為，通過(guò)作業(yè)環(huán)節(jié)減損和消費(fèi)節(jié)約可以輕松節(jié)省糧食五個(gè)百分點(diǎn)以上。減少糧食損失和浪費(fèi)就是提高糧食安全程度，尤其是通過(guò)消費(fèi)者自覺(jué)行為來(lái)減少浪費(fèi)比較容易做到，所以消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)自覺(jué)合理點(diǎn)餐、實(shí)施“光盤(pán)行動(dòng)”，在全社會(huì)形成“浪費(fèi)可恥”的氛圍。
總體來(lái)看，未雨綢繆、緊抓不懈，是保障我國(guó)中長(zhǎng)期糧食安全的關(guān)鍵，政府應(yīng)進(jìn)一步完善和提高國(guó)家糧食安全的治理體系和治理能力，形成更好發(fā)揮市場(chǎng)作用的體制政策和長(zhǎng)效機(jī)制。
(作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；來(lái)源：《群言》2021年第5期)
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